国家建筑标准设计网

     国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任 李铁

     城市发展和城镇化问题，现在越来越多地得到人们的关注。当然也不可避免地存在着许多争论。如果仅仅是作为理论探讨，并不可怕，因为停留在笔墨官司上，对于人们的生活没有太大的实际意义。可是当争论演变到政府决策的层面上，将会影响到千家万户的生活。毕竟我们仅有的这些国民资源经不起错误决策的折腾，而这些都是广大人民群众和企业家呕心沥血所创造出来的公共资源和社会财富。
　　根据目前的情况，有必要了解一下城镇化发展的历史，了解发达国家如何经历的痛苦的城镇化发展进程。要把城镇化发展的背景放在东西方文明差异大前提下来认识，认清我国目前城镇化历史的演变及所存在的特殊的体制环境问题。

　　城市发展的渐进过程
　　世界历史上，早期城市的兴起是在古希腊罗马时期，商业移民在地中海周围建立了大批城邦国家，这批带有典型商业资本色彩的城市被后来中央集权的古罗马帝国彻底粉碎了。中世纪后期欧洲城市的兴起，是对封建领主和庄园的挑战，孕育了近代城市的雏形。城市的发展经历了土地兼并，大批农村人口失去土地而被迫流入城市，城市中出现了大量贫民窟、两极分化以及劳资对立。马克思、恩格斯正是从这些城市阶级分化过程中，创造了剩余价值理论，并预示资本主义必将灭亡。随着战争、市场扩张和资本的国际化，作为胜利者的欧洲城市，增加了就业，城市内部的劳资关系得到了缓和，新的资本收益的一部分转化为城市的公共剩余，用于城市公共设施的投入，缓解了城市内部的压力，城市发展逐步进入良性循环。漫长的几百年的城市发展史，形成了现代城市，人们似乎忘记了在西方发达国家的城市曾经经历过的痛苦过程。尽管如此，作为西方国家城市文明的典范，美国的城市，在二十世纪初，婴儿死亡率仍高达50%。二十一世纪的今天，即使在经济最发达的美国的大城市仍有贫民区的存在。
　　二十世纪七十年代，拉美国家城市化的发展也没有摆脱渐进的轨迹。这些国家城市的发展，没有经历过中世纪后期和封建制抗衡的城市兴起的过程。由于经济的腾飞和城市发展的同步，人口向城市的自由迁徙受到法律的保护，特大城市的扩张，成为拉美国家城市化发展的典型特征。但是，城市人口的两极分化，大量城市失业人口和贫民窟的存在，以及由此伴生出的社会治安、环境污染和卫生问题等，依然困扰着中央政府和城市的管理者。
　　中国的城市过去也是遵循着渐进发展的轨道。二三十年代上海闸北的棚户区，我们从照片看到的老北京，都经历过一个痛苦漫长的过程。解放后，虽然我们实行计划经济和城乡分割的户籍管理制度，人为地限制人口向城市的流动，遏制了贫民窟现象的发生，但城市居民整体的贫困和生活水平的低下，依然表明了这一时期国民经济发展水平和城市发展的同步。即使我们现在看到中国沿海地区一些新兴的小城镇，在改革开放初期，也都相当程度地存在着城镇卫生的脏乱差、环境污染和社会治安问题。这些小城镇基础设施建设水平低，正是由于适应了经济发展初级阶段的要求，带动了各类生产要素的积聚和城镇规模的迅速崛起。

　　城市发展过程中的活力和竞争
　　城市是各类要素和社会群体在某一特定空间内的组合。城市形成的模式取决于区位条件，也取决于人口聚集的目标。古希腊、罗马的城市是商业人口的聚集，市场交易条件和交通条件，决定了城市的开放特征。虽然有少量的城市用于军事目的，但并不具有普遍意义。城市之间是平等竞争的关系。雅典作为城邦的领袖，也是凭借着商业的地位、悠久的历史、城市的规模和精英的数量取得的优势，由各个城市推举选出。早期的罗马在具备了以上条件之后，还增加了军事势力，因为早期城市的发展，在竞争中还要通过战争获得绝对的优势地位。直到罗马帝国的兴起，打破了传统的城市间竞争关系，集权体制下的城市发展，变成了帝国政府对于城市的掠夺，也注定了城市活力的逐步丧失。取而带之的是罗马一个城市的奢华和繁荣。
　　经历了黑暗时代、文艺复兴和宗教改革之后的欧洲中世纪末期城市的兴起，是独立于封建制度之外的商业经济的产物。地中海贸易的恢复和逐步活跃，使得沿地中海北侧的意大利出现了新一轮的城市繁荣。这个时期的城市不受封建制度所约束，行会势力主宰了城市，任何一个农奴进入城市，都可以享受到自由民的身份。由于基督教和伊斯兰教的战争对峙状态，限制了城市发育的市场空间。为了维持城市内居民的低水平生存，行会限制每一个居民商品生产的数量。直到新大陆的发现，消费市场的扩大，触发了生产技术和新制度的革命，推动了城市化的加速。
　　资本主义、商人阶级和工业革命引发了社会制度的变化。本来就没有依附于封建制度的新兴城市成为资本主义革命的堡垒。商人、企业家作为城市社会的主宰者，按照古希腊、罗马的方式建立了城市的自治体制。这里，城市内部创造的公共积累和剩余必须服务于城市自身，中央政府不能运用行政权力任意剥夺城市所创造的财富。城市间的竞争是公平的，在制度环境相同的条件下，城市的发展和城市间的竞争主要取决于历史因素和区位条件。例如在封建的集权时代，国王通过强权税收，为自己的领地的城市建设带来了特别的优惠。或者一些城市依靠得天独厚的港口条件获得了发展的先机等。具备优越的自然和历史条件的城市，由于吸引了人力资源和资本的聚集，通过充足的公共剩余改善基础设施和城市居民的生活条件，进一步吸引资本和要素的聚集，开始了城市发展进程的良性循环。

　　中国城市的功能和特征
　　很多理论工作者在研究中国的城市问题时，常常以西方的城市发展过程作为借鉴。从表象上看，东西方城市存在着许多共性，如人口、规模、形态以及要素的构成等。但两类文明形态的根本差异对城市发展进程的影响是不同的，直接影响到城市的基本制度、竞争能力、资源的构成和要素的禀赋。
　　在世界历史上，中央集权制国家的城市功能都具有相同的特点。即使在西欧的历史中，封建集权国家在鼎盛时期，作为国王领地的城市基本服务于国王。由于封建国家在地理上的分割，商人为主体的城市通过赎买的方式获得了独立于封建领主之外的自治权。随着封建王朝的日益衰落，这些城市孕育了新兴的资产阶级，成为工业革命的载体，标志着新的时代的产生。
　　中国是建立在农耕社会基础上的集权国家，城市发展的先决条件不是贸易，而是中央政权及其分支管理者的所在地，城市以军事防御功能为主。中国自秦以后的文明史基本没有发生过断裂，虽然王朝无数次的更替，每一次新王朝都会把传统的集权体制继承下来，甚至从制度上加以强化，对于城市的管理也是如此。虽然有些城市的消亡是由于自然条件的变化，如黄河改道使古城开封衰落。有些城市的兴起取决于商业条件的变化，如扬州、广州自宋以后的贸易地位的重要。但是，中央集权的控制管理，一直把城市牢牢掌握在手中。从中国城市的地理沿革看，城市的变迁和行政管理区域的变更大体上是重合的，历史上的中央集权的分级管理是通过大大小小的城市向下传递，所谓“普天之下，莫非王土”，省地市、州府县基本以城市为中心保持着对国土的管理。
　　研究中国的城市，不能简单从形态而论。因为城市的功能和西方国家有着本质上的区别。中国的城市首先附属于中央集权的管理，其他的功能必须服务于这个根本目标。而中国的中央集权是分级管理体制，城市也就具有了其他国家城市不具备的特征——行政等级化。在中国，无论城市的大小，城市的行政级别涵盖了所有要素的组合。级别意味着管理等级的区别，从形式上是对中央集权负责，实质上是对上级负责。

　　行政等级下的城镇资源流向
　　在中国历史上传统的集权体制下，中央政府通过不同等级的地方政府向农村获取资源，满足中央政府的各项开支，如皇室的费用、国防、水利建设、漕运、道路等。其中一项重要的支出是皇城和各级政府所在地城防的修建，这一时期城市的基础设施建设以城防和道路为主，基本列入中央政府的支出范畴。
　　在建国后的计划经济体制下，中央政府仍将从地方获取的资源按照计划向地方和各级城市分配。与以往的区别是，资源的使用方向发生了变化，主要是用于工业建设和必要的城市基础设施建设。在完成从农业国向工业国转变的过程中，城市的功能从单一的行政中心向经济中心和工业中心过渡。由于工业化发展的要求，城市的人口规模开始逐步扩张。在改革开放之前，为了加速实现工业化积累，提出“先生产，后生活”的城市基本建设方针，使城市基础设施建设水平普遍不高，城市居民的生活也处于较低的水准。
　　值得注意的是，在五十年代末期，由于经济发展过热和大跃进的后遗症，中国政府实行了城乡分割的户籍管理体制限制农村人口向城镇流动，以缓解国民经济计划分配不足的压力。这一政策的后果，对中国未来的城镇化进程和城镇发展的体制产生了十分深远的影响。
　　改革开放初期，中央政府对地方实行财政分级负责，资源向上集中的方式和渠道发生了变化。一部分向中央政府缴纳的资源以不同的形式转向各级地方政府，由各级地方政府决策这部分资源的分配方式。同一时期，资源供给的渠道也发生了变化。改革开放前，中国的工业化发展水平尚不构成国民经济支柱，还依赖于从农业中获取资源来完成工业化的积累。二十世纪八十年代中期，改革的积极成果基本体现在中央集权管理相对薄弱的农村地区，由于体制上的相对活跃，使得过去在计划体制下沉淀在城市的生产要素以市场行为向农村流动，活跃了农村经济的活力，推动了农村地域范围内非农产业的发展，改变了原有的农村经济资源供给的方式和数量。农村相对于城市来说，不再是简单的农产品的提供者，可以创造更丰富的经济资源，而并不需要国家计划分配资金更多的投入。从另一个意义上讲，作为各级地方政府可以通过行政权力从农村获取更多的资源来满足各种开支需求增大的压力。从这时起，等级化的行政管理体制在改变资源流向和决策分配方式发挥了十分重要的作用。
　　八十年代中期以后，以城市为中心的经济结构调整和国有企业改革开始逐步实施。中央政府和各级地方政府在减少了对农村支出的压力之后，把国民经济计划资源分配的重点通过金融、财政和土地出让等方式重点支持了城市。而各级地方政府为了更多的获取上级计划分配资源，并寻找更多的机会截留地方向上缴纳的资源，纷纷开始提出了加强城市建设的口号。县改市、地改市出现了热潮。传统的对农村地域管理的等级化的地方政府分级管理体制逐渐转化为等级化的城市政府管理体制。
　　从城市演进的历史分析，在传统的集权体制下，中央政府可通过强制性手段获取全国的公共资源来加强政府所在地的城市建设，如上所述，西罗马帝国时期的罗马城，东罗马帝国的君士坦丁堡，路易十四时期的巴黎等。中国历史上，都城所在地的城市发展都比较快，而随着王朝的更替，首都的搬迁，原来作为都城的城市则会出现衰败的迹象，而新的都市会日趋繁荣。与西方城市发展历史不同的是，中国的集权体制下，在不同级别的政府管理设置地也可体现出集权管理区域的特征，城市的发育程度和管理级别相对吻合。由于目前的中国的中央集权管理的特点，在改革开放后实行的财政包干分级决策体制，也使资源的流向依次集中在各个不同等级的首府中。
　　九十年代初，三种资源的流向推动了城市建设的热潮。中央政府计划资源分配对城市建设的倾斜；地方政府在经济结构调整过程中从农村和企业获取的行政收益；城市土地市场发育带动了政府和地产商双重的热情，实际上是对农民土地收益的最大剥夺。

　　城市发展中的福利倾向
　　近代以来的城市发展史证明，城市化是工业化的结果。因为工业化吸收了大量农村人口进城就业，促进了城市规模的扩张，带动了第三产业的发展创造了更为丰富的就业机会，形成了更多的城市收益，用以改善基础设施，改变要素构成，提升产业素质，促进城市发展的良性循环。城市化进程的加速也是人口流动的结果，大规模的农村人口以较低的生活水平和就业条件进入城市，为企业实现资本积累和城市增加公共剩余提供了低成本的条件。这是城市发展的普遍规律。
　　中国的等级化城镇管理体制和城乡分割的户籍制度，使城镇化进程出现了完全不同的结果。按照中国的城市管理体制和资源按城市等级集中的流向，行政等级越高的城市获取的资源越多，行政等级低的城市或城镇可获取的资源较少。即使在行政等级较低的一些小城市或小城镇，改革开放之初，由于具备了要素进入门槛低和体制相对优越的有利条件，发展十分迅速。但是在传统的城市等级管理体制下，自己所创造的公共剩余，必须按照制度规则，全部或大部上缴给上级城市政府。这些例子在广东、浙江、江苏等省，已经是非常普遍的现象，以至于人们经常疑问，为什么在乡镇企业发展非常迅速的地方，农村面貌的改善远不如作为国有企业载体的中等城市的建设。依靠行政手段获取城市发展资源的趋势，使改革开放以来具有活力的新兴城镇竞争力的丧失，拉大了城乡差距，延缓了城市改革的步伐，也造成了新一轮深层次社会问题。
　　由于长期实行城乡分割的户籍管理制度，农村人口不能自由地向城市迁徙，在资源和各种要素源源不断流向城市之后，中国最丰富的劳动力资源被排斥在城市大门之外。国民收入二次分配通过城市建设的渠道满足了城市居民生活环境质量改善的需求，城市的建设水平伴随着经济发展的步伐开始赶超西方发达国家。而农村由于资源的净流出，环境逐步恶化，城乡差距在不断扩大，不仅仅表现在城乡居民收入上，突出表现在城乡居民生活公共环境上的质量差异。  
　　资源流向城市，排斥农民进入城市，也增加了改革的成本和负担。城市居民在享受着城市环境变化所带来的种种福利优惠时，不希望增加大批农民共同分享城市基础设施建设的福利蛋糕，更不希望长期被排斥在城市化进程之外而文明素质低下的农民进城，破坏了城里的环境设施、公共卫生条件，带来了社会治安的隐忧，并和城里人共同竞争就业岗位。城市居民对城市环境改善的要求日益迫切，改造环境的资金需求的压力对于城市政府也在日益增加，迫使政府增加税收，增加对农民土地出让金的剥夺，抬高土地成本，并举债来满足居民对城市建设的迫切要求。由于限制农民进入，也遏制了劳动力市场的发育，城市居民劳动力成本的昂贵也抬高了企业的成本，使城市企业在竞争中处于不利地位。当城市的福利化倾向日益加剧时，城市的竞争力在下降，虽然表象上处于繁荣的景象，但不得不依赖于债务、计划分配资源和对下级城镇和农村的剥夺。
　　从中国和西方发达国家城市发展的进程来看，可以归结为以下几种不同的特点。西方市场经济国家的城市化进程是渐进的，城市由小到大，由乱到治是必然过程，很少跳跃式的发展；城市的发展，城市间的竞争是在公平的环境和制度框架下进行的，没有行政干预和剥夺。中国的城镇管理是按照等级化的行政管理体制运行的。等级高的城市自下而上的转移公共资源，加剧了福利化的城市倾向，限制了有活力的城镇的竞争和发展。特别是近些年来一些城市追求跳跃式的发展模式，以排斥中国最富余的劳动力要素向城市流动为代价，拉大了城乡收入分配差距，加速了社会阶层的分化。

　　城镇化问题的提出和理解中的偏差
　　二十世纪末中国政府提出了推进城镇化发展战略，意图解决长期以来困扰的中国农村发展的深层次体制矛盾，通过促进农村人口向非农产业转移，向城镇集中，缓解农村劳动力严重过剩的压力，并增加城镇人口，带动消费需求，刺激国民经济增长。然而，这一政策的提出，必须要面对自改革开放以来，城乡分割制度和等级化行政管理体制所引发的日益固化的利益格局。
　　争论大多集中在两个方面。一是对于城镇化的理解往往偏重于城市的规模和城市的建设。二是对于城镇化发展的进程要求较高，往往以西方发达国家城市发展的现状作为我们学习和参考的借鉴。前者忽视了在中国的特殊体制环境下城镇化的目标主要是解决农村人口的转移问题。后者则是过于理想化地追求城市建设的目标，往往是在抬高城市建设成本的同时，拉大了城乡差距，提高了农民进城的门槛，结果与城镇化提出的本义背道而驰。
　　理论家更多地关注城市发展的模式和道路选择，特别是近些年来风行的拿来主义，照抄照搬发达国家的经验和理论，往往忽视了中国的国情和发展轨迹的不同。决策者则受到利益的约束，无论是部门还是地方政府，由于利益的诱导，所形成的决策一定会出现偏差。简单地说，城里人考虑的城市化问题，肯定是偏向城里人的。
　　地方政府推进城市建设的目标反映出从改革开放初期政府职能的重要转变。政府从管理企业和干预企业经营中逐渐解脱出来，将工作的重心转向城市建设，希望从计划经济的盘子内获得更多的资源收益，通过城市建设满足城市居民的需求，提升政府管理者的政绩。主管部门在可分配资源日益减少的情况下，也希望加大城市建设力度，增加主管部门掌握计划经济资源分配的权限，维护部门利益。
　　改革开放二十多年来，理论界和一些实际工作者更多地关注西方发达国家的发展水平，无论是媒体介绍，还是实地考察，大多以发达国家作为参照和借鉴。因此希望自身处于的城市发生变化，加快城市基础设施建设速度，提高城市环境质量。可是从实际情况看，无论是理论家还是政府公务人员，作为城市建设的直接受益者提出的理论假设，在呼吁重视规模化的城市效益，强调提高城市建设水平和档次时，所提出的观点和政策措施大多是有失公允的。
　　理论上提出城市规模效益问题，忽视了城市对于农民的排斥，在城市福利化倾向随着城市建设水平的提高日益加剧时，这种排斥已经成为固化的利益格局。例如，对农民工进城务工就业设置障碍，乱收费，制定歧视性政策，继续在大中城市限制农村人口落户等。  
　　城市规模效益理论忽视了在计划经济体制下，所有的资源分配都在向城市倾斜,行政等级化的城市管理体制对于新兴的有活力的小城镇的剥夺。如广东、浙江、江苏的县级市、地级市发展速度之快，城市建设水平之高，在相当程度上依赖以行政手段向下获取资源。因为在八十年代到九十年代，这些省份经济发展的主要活力和比重在县以下的小城镇。回顾改革以来我国的城市发展进程，即使在中央政府提出限制大城市，适度发展中等城市，积极发展小城镇的城市发展方针时，实际上只是把最富余最具有活力的要素农村劳动力留给了小城镇，允许在小城镇农民可以自带口粮进镇落户，而严格限制进入县城或各类城市，他稀缺资源大部都以计划经济的方式分配给各类城市甚至县城。城市化的核心在于如何实现人口的转移。从沿海地区一些小城镇发展的历程看，一些传统体制下的小城镇已经发展到几十万人，吸收农村劳动力最具优势，但在体制上仍然处于被剥夺的地位。
　　无论是在理论界的研究还是在一部分地方政府的决策过程中，似乎在推进城市化过程中，都是按照一种美好的预期，花园似的城市，可持续发展的环境和生态，高素质的人群，现代化的基础设施等等。只有这样才能体现出中国经济快速发展的实力。甚至在一些部门下达的文件中要求，城镇化建设的高标准、高档次，要面向未来。可是，最容易被忘记的是中国的国情，中国有近9亿农民仍被排斥在城镇化进程之外，他们没有很高的素质，因为他们的收入很低，无法让他们享受高水平的教育；中国的农村仍很贫穷，只有在大批人口从农村转移出去之后，农村的面貌才能从根本上发生改变；中国的城镇化需要一个渐进的过程，要让农民和一些适应我国劳动力要素特点的企业能有较低的门槛进入，才有助于在低成本的城镇化道路上完成人口转移的过渡。这里最重要的问题是如何实现在市场经济体制条件下完成城镇化进程，以公平的方式促进不同等级、规模的城镇共同发展，促进最有能力吸引就业、最富有活力的新兴城镇的发育、成长和壮大。
 

来源：中国城市和小城镇发展网