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　　城市科学发展就是按照城市发展的内在规律，规划建设和管理城市，实现国民经济又好又快发展，社会和谐稳定可持续。换句话说，就是转变当前的“重空间形态、轻产业聚合，重城市规模、轻运行质量，重即期效果、轻长远考量”的城市发展模式。“十二五”时期是我国深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。“十二五”规划纲要提出的积极稳妥推进城镇化，科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，推进大中小城市基础设施一体化建设，弱化对经济增长速度的评价考核，强化对结构优化、民生改善、资源节约、环境保护、基本公共服务和社会管理等目标任务完成情况的综合评价考核，为实现城市的科学发展提供了极好的机遇。本文仅就规划纲要提出的以上几个方面内容，结合建国以来城市建设的经验和教训，提出落实城市科学发展的若干思路。

　　实现城市科学发展必须保持工业化与城镇化同步
　　城镇化与工业化同步发展是世界社会经济发展的成功经验。对该问题的认识与对城市本质的认识有直接关系。历史上对城市本质的认识可分为三类：一类是强调城市的防御功能；二是强调城市的交易功能；三是强调城市的生产功能。
　　人类社会发展到今天，我们形成了这样的认识：城市是一定数量的人口在一个设施平台上进行政治、经济、社会和文化体育活动的聚合体。城市发展过程就是生产条件组合、生产规模扩大、产品服务交换、人员流动重组、科技研发转化、社会财富积累、物质环境转变、文化交流碰撞的过程。所有这些活动都通过人员、物质、信息、货币的流动链接起来，使得城市的交易成本大大降低，这统称为工业化过程。支撑这些链接流动的就是城市设施平台。这个设施平台的完善程度决定着城市的运行效率，决定了城市的交易成本。交易成本越低，集聚能力越强，规模效益越明显，城市的魅力就越大，因此到城市去就成为人们的梦想。城市设施平台不断扩大，大量农村人口向城市迁移，这就是城镇化过程。两个过程越同步，社会整体效益越大。
　　然而，由于发展背景或认识上的偏差，我国曾出现了多次工业化与城镇化不同步、经济发展城市设施平台不匹配的失误，如“大炼钢铁”的工业至上、城市建设大跃进、三年不搞城市规划、城市规模过快扩张等，直至今天还处在不停的校正中，付出了惨重的代价。
　　新中国成立之初，饱受战争之苦的绝大多数城市满目疮痍，百废待兴。前苏联援助我国进行重大项目建设，目的要改变旧中国农业大国的形象，国民干劲十足。但由于受到当时必须准备打仗判断的影响，绝大部分项目选址在深山老林，执行“靠山、分散、隐蔽”的方针。这些地方城市生产、生活设施一无所有，除了靠近资源，其他生产条件都必须从外面输入，人力资源从大城市如北京、上海、天津等调来，设备从大城市运来，工人、技术员睡工棚、打地铺，不得不提出“先生产，后生活”的口号。这不仅导致工业布局分散,产业配套困难，也使城市生活与工业生产之间的落差极大。在这样艰苦的条件下，“三线建设”取得了重大成绩，第一个五年计划取得巨大成功。
　　受第一个五年计划取得成功的影响，进入1958年，全国范围内出现了后来被称作“大跃进”的现象，特别是“大炼钢铁”的推进，把城市经济发展和城市建设推到了疯狂的程度，根本没有炼铁炼钢的基本常识。有的地区人们把铁锅铁盆砸烂去炼钢铁；有的地区人们支上三块石头用柴草去炼钢铁。城市建设领域提出的口号是用城市建设的大跃进，适应工业建设的大跃进。为了完成钢铁产量“赶英超美”的目标，大批农民进入城市。据统计，钢铁职工人数从1957年的3101万人增长到1958年的5194万人。全国城镇人口也从1957年的9949万人增加到1960年的1.29亿人。大量的人口变动带来了国民经济的比例失调、财政困难、粮食危机，最后导致“三年不搞城市规划”，实施户口制度，发行油票、布票、粮票等各类票据的决策出台。
　　1966年~1976年的“文化大革命”时期，城市规划管理机构被撤销、队伍被解散、资料档案被销毁，城市建设再次失去了规划控制的机会。各地普遍出现乱占土地、乱建房的现象，盲目机械地“摊大饼”，给城市社会生活环境带来严重损害，文物古迹、风景名胜遭到毁灭性破坏。
　　改革开放后出现的乡镇企业大发展也同样存在工业化与城镇化不匹配的问题。大量没有基础设施的乡镇企业把废物直接排入到周边环境，使得很多地区付出了沉重的生态代价。如今，一些城市不得不快速推动城镇化进程，缩小工业化和城镇化之间的差距。
　　但是也不能忽视问题的另一端，城市通过一定时期的发展准备，出现了过度强调城镇化的推动作用现象。有的区域盲目提速城镇化，实际上一些城市并没有准备好，其工业化进程还没有达到相应阶段。大量进入城市的农民根本没有进入工业化生产的可能，不具备任何技术能力，进入简单的服务业也缺乏必要的培训，更面临住房短缺、保障缺位等困难，付出巨大的过渡成本。
　　因此，只有保证城镇化与工业化同步，才能实现城市的科学发展。“十二五”规划纲要在第三篇着力强调产业升级的梯度发展，在第五篇突出区域协调发展，特别强调城市群发展和城镇体系合理分工，明确提出积极稳妥推进城镇化，为工业化与城镇化同步发展以及城市科学发展创造了背景条件和机遇。

　　实现城市科学发展必须关注城市功能的完善，促进产业与空间聚合
　　设施平台的完善程度决定着城市的运行效率，从而决定城市的交易成本和规模效益。所以，城市发展关注空间形态是非常自然的事情，然而，历史上却多次出现过度关注空间形态，忘掉了城市功能，不顾平台上发生的政治、经济、社会和文化体育活动对城市设施平台的要求，空间的发展背离产业的匹配要求和聚合关系。
　　改革开放之后，前苏联规划思想在中国的影响宣告终结。市长们开始走出国门，出访美欧学习城市建设经验。很快欧陆风席卷中国改革开放前沿。随着梯度开放战略的推进，这种影响向中西部地区蔓延。作为WTO后过渡期结束的标志，外国规划设计机构可以和中国规划设计机构组成联合体，参与规划设计服务。于是美欧规划思想在中国盛行，很多理念、模式、手法纷纷被引入中国，最典型的就是美国城市美化运动在中国的流行。
　　其实，19世纪末到20世纪初发生在美国的“城市美化运动”，不时被西方学者揭露，以告诫世人从中吸取教训。1909年，伯恩海姆的“芝加哥规划”标志着城市美化运动的正式开始。哥伦比亚会议三人专家小组研究了芝加哥美化问题。从这时起，全世界掀起了一股城市美化运动的热潮。其核心思想就是恢复城市中失去的视觉秩序和和谐之美，采用古典主义加巴洛克的风格手法重新设计城市。虽然当时的“芝加哥规划”未考虑经济问题，未被政府正式采纳，但其影响传遍世界各地。城市美化运动的另一代表思想是进行城市公园、绿地规划。尽管城市美化运动目的是创造一种新的物质空间环境和秩序，但由于其局限性，被认为是特权阶级在真空中做规划，装饰性大，并未解决城市的要害问题，未给予整体良好的居住、工作环境。这项运动犹如昙花一现，很快在历史舞台逝去。
　　可是这股风潮进入中国，却多次兴风作浪。美国的城市美化运动先在沿海开放城市启动，迅速在中国大地上广泛展开，从城市广场到景观大道，从独立的展览中心、体育中心到城市综合体随处可见，影响的时代跨越了30多年，影响的范围从建筑单体到城市整体，波及各个领域。时至今日，房地产领域还在启动与“中央公园区”配套的概念，就是借纽约中央公园的地位，类比烘托中国的城市公园周边地产价值，甚至扩展到包含必须充分挖掘历史文化和地域特色的仿古建筑、文化中心、博物馆建设等设计建造。这称为“城市化妆运动”，类似演员演出前的化妆，具有暂时性、非真实性，缺乏长远性，甚至被称为“媚外工程”、“洋奴工程”。
　　其实，中国的城市美化运动是对完善城市功能的片面理解，也是对城市领导者政绩评价的异化。城市设施网络的大小与档次是由产业选择决定的，两者的匹配程度越好，城市的交易成本就越低，城市的积聚效益越高，盈利的空间就越大。然而，20世纪80年代中期形成的招商引资、改善市容、缓解住宅危机三大主题，环环相扣，滚动向前，构成了评估城市领导者政绩的主要指标并延续至今，导致城市领导者过于关注空间改变，忽视产业的选择与设施的匹配，或是进行错误匹配。不少城市斥巨资建造的会展中心名义上是创造或培育会展经济，实际上一年只用一次，并且每天都在消耗着巨大的维护费用；各地“假古董”盛行，过多过滥重复建设“世界公园”、“民族园”、“三国城”、“唐城”、“宋城”、“水浒城”，却没有真正把握当地的文化脉络，不仅造成了本就紧缺的城市土地资源的极大浪费，还没有实现旅游经济和培植文化创意产业的初衷；有的城市急于改变城市外表，在短时间内大拆大建，不仅造成城市功能的运转停滞或丧失，还带来很多诸如拆迁不公、破坏生态本底的负面影响。这些都忽略了城市产业与空间的融合聚合关系，不仅增加了城市的运行成本，也无助于降低城市交易成本，对城市整体财富创造并没有产生促进作用。
　　“十二五”规划纲要首次从城市功能的角度指出，统筹地上地下市政公用设施建设，全面提升交通、通信、供电、供热、供气、污水垃圾处理等基础设施水平，增强消防等防灾能力，是对城市功能的强调，是回归关注产业和空间聚合的城市发展本意。纲要要求，扩大城市绿化面积和公共活动空间，加快面向大众的城镇公共文化、体育设施建设，是对城市生活的关照，架起了设施平台与政治、经济、社会、文化体育活动间的桥梁。纲要从区域角度提出，科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市基础设施一体化建设和网络化发展。这为避免盲目建设、实现城市科学发展指明了方向。

　　城市科学发展必须实现产业政策与公共政策耦合共进
　　由于城市的积聚性，人口集聚、物质积聚、技术积聚、活动积聚、信息积聚、货币积聚、设施积聚，城市发展具有多目标性，其任何一个领域都需要产业政策与公共政策耦合共进，任何偏废都可能带来难以预料的损失。
　　20世纪90年代以城市花园、大型公共绿地和主题公园等为代表的城市美化运动一经出场，各城市蜂拥而上，纷纷仿效。如果仅从培育和发展园林绿化产业角度看，城市花园、公共绿地、主题公园越大越好，所用植物越名贵越好，草坪换得越勤越有效益，但是园林绿化产业发展也必须受到公共政策的约束，要兼顾经济、景观、生态、文化等多方面利益。而实践中却多次出现偏差，譬如为追求景观效果，行道树和街边绿地盲目引进名贵植物品种，甚至搬来大树造景，本底植物被破坏丢弃，大树来源地的生态环境被破坏。再如有的无视城市文化、生态的多样性和经济的可能性，盲目追求大面积的公共绿地草坪，搭配单一的绿化种植，盲目引进外来动植物品种，造成对城市乡土生态环境的严重创伤和巨额的经济负担。绿地草坪舍弃本地草种，采用进口草皮，且每月甚至每周更换，下垫不透水基床，阻隔水汽循环；单一的绿化种植招来病虫害，且大面积突然爆发，公共财政承担巨大经济损失；盲目引进的外来动植物品种在适合条件下疯长，造成外来物种入侵，影响甚至吞噬本地物种的生存空间；还有些地方甚至不顾气候条件，将一些根本无法生存的植物搬到本地，年年死年年栽，极大增加了维护成本。园林绿化的维护确实扶植了园林绿化产业，却忽视了基本的生态原则和环境保护整体目标。
　　通过设立各类保护区如风景名胜区、城市湿地、国家森林公园、国家地质公园等，改善人们的生存环境，是全面实现小康社会目标的具体行动，也是落实节能减排的重要领域。但其实施也具有多目标性，如果为了设立湿地而不顾社会利益，特别是弱势群体利益，甚至以生态的名义破坏生态利益，就当受到谴责。2011年5月4日，《北京青年报》报道，云南宜良租用千亩农田打造生态湿地，开挖人工湖，引起强烈反响和广泛关注。据昆明信息港记者调查，“千亩人工湖”涉及占用狗街镇龙华村委会的陈所渡村民小组及匡远镇几个村民小组的耕地。这千亩良田是云南省闻名的“洋葱种植生产基地”，2007年被定为省级对口扶持项目。2010年9月，村委会接到县南盘江景观打造指挥部、综合治理建设指挥部、宜良县东城新区指挥部的通知，要租用村委会的地搞绿化、修路、建人工湖，租期是18年，整个项目仅水上面积就有1050亩。县领导开会时曾强调，主要是效仿弥勒温泉度假区，以千亩人工湖为中心，打造文化产业和施游为主的宜良县东城新区。县政府与村委会签订了18年的租地合同，陈所渡村民70%水田被占用，1000多人的村子面临无地可种的局面。虽然有一种说法，等这个项目完工，未来前景可观，村民可以发展农副业和旅游开发，收入肯定比现在高，但村民有所怀疑并不断上访，引发全社会的关注。
　　该项目多目标性非常明显：一是湿地提升宜良县东城新区的品质；二是为旅游产业和文化产业提供场所；三是为房地产开发造势；四是为农民增收。还可能有更多其他目的，但是这样的新区开发如果不能多目标协调，就一定会出现预想不到的问题，或者说不能落实事前协调、事中协调，做到全过程协调。当地政府明确提出的治理南盘江污染和解决部分农民增收的目标都不能实现。因此，城市科学发展就是要产业政策与公共政策耦合共进，只有把扶持条件和约束条件有机结合起来，才能保证目标的顺利实现。
　　“十二五”规划纲要在规划实施一章指出，本规划提出的预期性指标和产业发展、结构调整等任务，主要依靠市场主体的自主行为实现。各级政府要通过完善市场机制和利益导向机制，创造良好的政策环境、体制环境和法治环境，打破市场分割和行业垄断，激发市场主体的积极性和创造性，引导市场主体行为与国家战略意图相一致。也就是说，规划的顺利实施，主要依靠发挥市场配置资源的基础性作用，体现为产业政策发挥重要作用；各级政府要正确履行职责，合理配置公共资源，引导调控社会资源，保障规划目标和任务的完成，主要指发挥公共政策的约束作用。两者的融合共进为城市科学发展保驾护航。

　　实现城市科学发展必须从决策程序起点抓起
　　任何一个国家的城市发展过程都是一个高度政治化的过程，中国也不例外，甚至更加明显。城市规划是城市发展的龙头，所以长官意志改变城市规划已经是一个普遍存在的现象，“市长规划”、“领导工程”等已经成为社会的共同意识。每一任市长上台后，首先抓的是城市规划，抓城市规划的第一件事就是调整规划或修编规划，后续的工作就是上大项目，干大工程。“领导工程”已经成为显化的政绩评价指标，既可满足GDP考核需要，又是可视的政绩工程。这就导出了城市发展的“快、大、新”——当前的城市发展模式。
　　“快”一直是我们追求的目标之一，也是我们引以自豪的标志。数据显示，我国的城镇化率从20%提高到40%用了22年，而英国经历这一过程用了120年，法国用了100年，德国用了80年，美国用了40年，前苏联和日本用了30年。所以，我国的城镇化成为20世纪世界关注的两大事件之一。我们快速实现城镇化，当然和科技进步的速度有关，但也和我们急切的心情有直接关系。前面提到的“赶英超美”大炼钢铁，就是迁就了速度没有了质量或者降低了质量，至今我们的钢铁质量仍没有办法跟德国的钢铁抗衡；建筑工程的安全系数与经济发展速度有一定关系，日本阪神地震就曾检验过，高速发展时期建造的楼房抗震性能明显低于正常发展时期，这应了中国的一句成语：欲速则不达。而在现今的城市领导眼中，速度是至高无上的，必须经过18个月施工的建筑10个月竣工剪彩，必须经过几百年积淀的城市要在任期内建成国际大都市，结果工程建设中和城市运行中的事故此起彼伏。
　　“大手笔”一般都是用来为领导能力和魄力作注解的。但从城市发展历史的角度看，其外部性十分明显。尽管小城镇一直寄托了控制大城市发展规模、缓解“城市病”的厚望，至今小城镇的发展也还是没有担当起这一重任。但在小城镇的发展过程中，由于理解的片面性或者操作的简单化，从面上看各地比较注意扩大外延，追求小城镇中的重点镇、中心镇的个数，在节点上注意增加人口数量，拓展镇区面积，忽视小城镇的产业培育和功能完善，甚至可以说小城镇建设与土地资源的蚕食是同步进行的。有的地方甚至出现了造数字或“造城运动”。调研发现，个别地市把电影拍摄布景艺术拿来，在一层楼基础上搭设三层楼的布景应付检查或造势。
　　大城市盲目追求“大手笔、快速度”的例子就更多了。城市研究学者戴维•哈维等早就总结过城市快速变化而产生分裂和混乱现象的国际教训，并告诫中国同行，北京不是一天建成的，就像罗马不是一天建成的一样。但是，世界最大的机场、最快的高铁、最高的大佛等还是在中国频频出现。有学者把快速新区开发和旧城改造归功于土地使用权批租制度。土地“招拍挂”制度的确立，确实把城市政府的投资力度和土地出让速度直接挂起钩来，“大手笔、快速度”意味着改善投资环境的决心大，制造城市设施平台的魄力大，完成引资指标多，创造的GDP大，所有这些都以土地批租速度为支撑，这就是土地开发依赖的现实城市经济发展模式，但其负面影响正在逐渐显露。如今房地产市场调控难以取得成效、实体经济增长乏力都与这种模式相关联。
　　大城市大手笔，小城镇大战略，介于大城市和小城镇之间的城市怎么办？只好左突右闯，上效大城市，下联小城镇，一路走来很多城市越来越像北京，很多地区都说我这里就是上海。省级政府见势提出沿海战略、沿江战略、环湖战略、环都市战略等，鼓舞这类城市的士气，但真正落到实处的很少。20多年前就提出的环渤海战略、多次反复研究的大北京战略鲜见具体行动。1992年成立的保霸铁路建设办公室的工作可能至今还处于筹备之中。城市自身能够左右“大手笔”的无非是扩大城市规模或者与临市争抢同一个投资商，恶性竞争十分惨烈。而区域协调落到实处还有很长的路要走。
　　求新也是我们的重要目标，但不能扩大化。特别在城市发展中，只有物的存在，历史文化才有依附，即使非物质文化遗产也要有一定的形式传承，可是在城市发展实践中，盲目追新、随意拆旧的现象此起彼伏，一些“大手笔”工程已经使一些世界级的历史文化遗产面临威胁。《经济学家》就刊文预言，平遥周边的大兴土木将可能导致一个少有的历史文化遗产的消失；一些城市反复拆建，20世纪70年代、80年代的建筑已不存在，有的城市已经达到了每隔十年就要拆建一遍的地步，这些城市历史将如何延续？这恐怕是我们不得不反思的问题。
　　这些问题都出在决策的起点，涉及城市发展模式的转变。正确引导城市科学发展，必须从决策程序的起点抓起。正是意识到了这一点，“十二五”规划纲要尽管提出了GDP增速7%的总体要求，但也首次提出加快制定并完善有利于推动科学发展、加快转变经济发展方式的绩效评价考核体系和具体考核办法，明确弱化对经济增长速度的评价考核，强化对结构优化、民生改善、资源节约、环境保护、基本公共服务和社会管理等目标任务完成情况的综合评价考核。考核结果作为各级政府领导班子调整和领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据。
　　“十二五”规划纲要的关键词是转变经济发展方式。城市作为国民经济社会发展的载体，抓住空间和产业的融合聚合、城镇化与工业化的协调同步、产业政策与公共政策的耦合共进，真正改变城市领导者的政绩考核指标和方法，就完全可以改变城市的发展方式。这也正是“十二五”规划纲要传达出的信息，是实现城市科学发展的极好时机。
 

住房和城乡建设部政策研究中心课题组

来源：中国建设报