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 　　一、国内外防灾减灾的动态启示
　　1.第三届世界减灾大会的启示
　　今年3月在日本仙台召开的第三届世界减灾大会通过了“2015~2030年仙台减少灾害风险框架”。框架强调，各国公众和资产受灾风险的增长速度远高于减少脆弱性的速度，从而不断产生新的风险，所有国家（尤其是灾害死亡率和经济损失偏高的发展中国家）都面临越来越高的潜在风险与困境，为此呼吁优先持续采取四方面行动：全面认知灾害风险；加强灾害风险的管理；提升抗灾能力，减少灾害风险；加强备灾以做出积极有效应对。2015年三季度全球著名的保险和再保险组织劳合社发布的“2015~2025年城市风险指数”研究报告披露，全球有数百个城市（含中国多市）GDP暴露在灾害风险之下，该报告的意义在于：用量化方式告知城市管理者，在为GDP增加产值时，也必须要支付灾害风险的代价。所以大城市，尤其是大城市群如京津冀发展必须要有抗灾害危机风险的弹性力。
　　2.综合减灾立法越来越契合国家对城市管理领域大部门制改革的动作
　　2015年11月初中央“深改组”第十八次会议强调：完善城市管理，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，让城市成为人民追求美好生活的有力依托。这无疑为京津冀防灾立法奠定了依据。事实上，由于立法执法的缺位，守土有责、守土负责、守土尽责我们做得并不好，虽然“十二五”已近尾声，但全国大中城市在防灾减灾管理上问题仍突出，如严格排查事故隐患确有漏洞。2015年的“11•9”是全国第25个“119消防宣传日”，北京将它定为“119消防宣传月”，但据笔者至少10年的跟踪调查，京津冀的居家消防隐患尚未真正纳入全市排查重点，这是很危险的。
近日，公安部消防局公布了全国100处重大公共设施及危险场所的隐患，但关系国计民生，尤其是老百姓居家的消防安全尚未真正受到重视。在过去10年间，北京减灾协会承担了北京市“十一五”、“十二五”城市综合减灾应急体系规划的课题，我们发现，北京在面临自然巨灾的威胁下，城市各类人为灾害呈现不断波动态势，除工业事故危险源外，老旧高层居住建筑中的防灾消防安全是“真空”地带。
　　令人担忧的是有25年“房龄”以上的普通居民高层建筑中的消防设施（消防报警按钮、消防水龙头、消防水泵及其联动控制系统元件等）已到维护期或早已坏损，此类高层建筑（指9层以上）在京津冀至少有万余栋以上，对此量大面广存在消防隐患的高层建筑不清楚、不排查、不统计、不治理，防御火灾不又成为流于形式的“口号”了吗？面对全国消防宣传日及消防安全需求，人们反对那些太过宏大且永远解决不了问题的“纪念日”活动，虽然说，消防队伍的演练乃至对公众普及灭火知识培训很重要，但假若我们居家高楼的隐患不除，消防报警失灵、消防泵不能启动、每层水龙带坏损或故障、电梯因系统失控仍在运行中且分不清哪台是消防电梯，如此公众何以逃生？那如同“地雷”般的高层住宅火灾悲剧还会不断上演。
　　3.党的十八届五中全会“十三五”规划建议的创新启示
　　通过贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，打造国家治理模式的升级版。何为真创新？何为动真格？何为补齐每块发展短板？每位公众都应有所作为，政府更要带头做好顶层设计，京津冀防灾减灾没有理由不协同发展，综合减灾立法不仅是提升应急管理水平的升级版，更是全国的示范工程，但令人叹息的是，迄今为止，京津冀“三地”基本没有发出顶层设计之声。
　　强调京津冀协同发展需要综合减灾立法，旨在警惕由一体化建设带来的“虚热”，缜密地从法制视角下回答何为关键的城市安全保障的风险指标，何为选定关键风险指标后的设定阀值，何为“三地”一体化发展最不容许出现的风险底线或警戒度，这些都可化解因快速欠科学规划的“三地”发展导致的灾难风险，同时找到安全控制提质增效升级之径。如果说，京津冀发展创造了奇迹，那么安全减灾的保障也要有“奇迹”相匹配；如果说，“基础不牢，地动山摇”，那么京津冀防灾能力建设的基础必须源自立法保障。

　　二、充分估量京津冀协同发展新格局下的灾害风险“场”
　　1.京津冀“三地”综合灾情再认识
　　中国城市群综合承载力分析研究表明，联合国教科文组织早在20世纪80年代就提出一系列发展承载能力的问题，如土地、水资源、矿产资源、森林资源、人口资源等。现实情况下，它已与城市发展的社会经济能力、社会应急救援、社会备灾响应等密切关联，不考虑城市安全减灾能力建设的承载力极限而做出的规划设计，是城市发展的大忌。也就是说要有质疑京津冀“三地”灾情的理由。2015年初由中国社科院和首都经贸大学联合发布的《京津冀蓝皮书——京津冀发展报告（2013）——承载力测度与对策》明确提出，北京的综合承载力已进入危机状态，尽管报告并未专门从“四大灾种”上列出北京面对的危机态，但以下几方面数据已令人震惊：
　　（1）京津冀地区人口严重超载，在考虑各类指标前提下，2015年京津冀地区人口承载力应为8620万人，而现实是早在2010年，京津冀人口已达1.04亿，2015年为1.12亿；
　　（2）现有水资源仅能供六成人口使用；
　　（3）环境公害致使京津冀“三地”雾霾橙色预警是“常态”；
　　（4）京津冀“三地”在长三角、珠三角城市拥堵中居“首位”，而北京又是最拥堵地，表现出的城市道路承载力“之灾”，“源头”在于首都在大发展过程中逐渐出现的功能过度集中、“职能失衡”等问题，而城市规划未能起到真正调整的作用。面对以北京为代表的城市综合承载力超警戒线的事实，面对京津冀“三地”固有的自然灾害与人为灾害的“危险源”，迫切需要站在城市宏观层面的综合立法。
　　从防灾减灾科技能力建设上看，推进京津冀协同发展有一定基础，但仍面临不少困惑及未知难题，最大问题是我们是否知晓“三地”自然地理要素下的灾害“域情”，是否充分认知超大城市群灾害频发的衍生效应及复杂度。北京、天津、河北（石家庄）均有相同的自然生态地理条件，具有严重的地质地震灾害肌理。地震重灾区是指烈度≥Ⅷ度的灾区，北京、天津、河北“三地”基本上具有同样的强震感受。
　　1966年3月8日河北隆尧6.8级地震，Ⅷ度区面积有900平方公里；同年3月22日宁晋7.2级地震，Ⅷ度区面积6000平方公里，是前者的6.7倍；1976年7月28日唐山7.8级地震，Ⅷ度区面积为7270平方公里，是隆尧6.8级地震Ⅷ度区面积的8.1倍，是宁晋7.2级地震Ⅷ度区面积的1.2倍。唐山地震让京津冀乃至大多半个中国都有强烈震感，灾度尤重。京津冀是一个地震活断层广泛分布的地域，在20多万平方公里的地域，地震活动频次、强度、危害都十分严重。20世纪以来，地震数目占全国20%，死亡人数达50%，几乎历次破坏性地震均由地震构造引发。
　　在“十二五”期间，北京城市安全应急管理规划时，曾归纳了北京为代表的七大类灾难：一是首都地区及周边发生6级地震可能性大；二是气象巨灾频发如暴雨洪涝、雷电、城市大气公害等；三是能源供给短缺，能源网络事故风险加剧；四是巨大的人流物流使城市交通隐患加重；五是火灾及爆炸的危险性，伴随旧有楼宇及棚户区隐患；六是信息安全及社会恐怖；七是由一种灾害诱发多种灾难等。北京的上述灾害类型及特点也基本上代表着天津、河北的情况：2012年7月21日，北京特大暴雨山洪灾害中，房山区蒙受巨大损失，死亡79人，成为新中国后北京历史上的标志性“劫难”；2012年6月30日，天津蓟县莱德商厦火灾，至少致10人死亡，也成为近年来天津影响甚坏的重特大火灾事故；2012年2月28日，河北省石家庄市赵县克尔化工厂硝酸胍车间爆炸，致25人死亡、46人受伤；2015年8月12日，天津港爆炸事故，截至9月11日死亡165人、失踪8人。这都是大城市忽视生产安全发展的典型例证。
　　面对如此多的“灾例”，无论是人为灾害还是自然灾害，重要的是预防为先。面对城镇化发展尤其是面对“京津冀一体化”大格局，要想做大发展的盘子，就必须在高度应对各种城市自身灾难时，按最大危险可能给出灾害链的发生与发展状况，并要按安全容量的底线思维，为不安全的发展设一道防御警戒线；要关注安全容量、安全存量（备用）的重要指标值，处理好这些问题等于从安全发展上为北京和京津冀找到发展新路。
　　建立京津冀三地的共同灾情观及典型事故灾例的教育反省机制。行色匆匆的都市中，我们常常被闪烁的霓虹灯迷惑而忘记自己其实可能已陷入危难。重要的是，我们将生存环境和生命安全置于发展理念首位了吗？2016年7月28日系唐山大地震40周年祭，如何抓住这个“灾难日”，展开“三地”乃至全国的灾难文化教育，是必须思考并预先设计的大命题。究竟怎样的铭记才有意义？怎样的铭记才属于京津冀共同的安全文化教育？建议“三地”科技工作者在2016年适时举办唐山大地震40周年纪念活动。
　　2.用机制保证京津冀“三地”防灾减灾的交流
　　强化“三地”城市间的防灾减灾交流，开展“让城市更具恢复力”建设工程。构建合作框架、开展主题活动、进行理念推广是联合国国际减灾战略（UNISDR）的三大法宝。即要站在一个统一的平台上，审视“三地”的灾情与对策，天津的“灾例”不是孤立的，北京、河北要汲取。同样，北京的“灾例”也要教育整个“三地”。
如天津港“8•12”爆炸事故及其“10•12”危化品仓库再次发生爆炸，除了从现象上质疑全国年复一年的“地毯式检查”仍有“漏网之鱼”，除了必须清算“黑化工”、“黑仓库”外，还必须将灾害风险源锁定那些历史遗留问题中的“潜伏”危化品仓库与运输环节，关注比爆炸更危险的城市工业化学品泄漏事故等。这里的深意既有对安全制度的敬畏感，又需从根本上转变观念。事故灾害史实证明：中国高速城镇化、庞大的城市群可以靠叠加完成跳跃式发展，但我们难以跳过在缺失防灾安全和生命透支所遭遇的历史“陷阱”。为此，中国大城市尤其是京津冀协同发展要从根本上持续开展“让城市更具恢复力”的防灾安全主题活动，最大益处是同时调动起京津冀三地多市的安全减灾的交流与合作的积极性，充分利用共享信息，不重复建设，优化配置不同防灾重要度的资源。
　　联合国减灾战略还特别强调，“让城市更具恢复力”，重在检视城市间灾害预案的编研的真水平、城市及城市间防灾能力建设等，它尤其要列出包括市民风险通告、学校安全管理、早期预警等要素分析图表。再如，国际减灾战略旗下的世界城市数据委员会正力推ISO37120标准，它是世界标准化委员会从与城市防灾密切相关的17个方面整合的100项标准。从京津冀协同发展的综合减灾顶层设计入手，抓住安全减灾应急制度建设上的短板与漏洞至关重要。天津遭“8•12”爆炸事故背后一系列深度原因，但反之也问责天津防灾减灾界，何以事先没有针对这些危化品的消防及综合应对预案？是“不想为”还是“不能为”？肯定不是“不会为”吧？！
　　对大城市尤其是京津冀大城市群来说，原生灾害是在巨灾链中的上游灾害，对其准确及时预警是灾害预警的“发令枪”和“消息树”，为此必须从灾害预警的研究、制作、发布、传输的多环节落实预案内容，尤其要改观忽视应急准备的所有细节。具体讲，京津冀协同安全应急工程要改变以预防代应急、不可将应急预案与现场工作方案混淆；京津冀协同安全应急工程要以风险分析为基础，探索应急预案的场景构建工作设计，分层规划应急预案。京津冀协同安全应急工程是“三地”全民的事，这里不仅要解决公众参与的认识误区，重要的是从根本上提升应急预案宣教训练的真实有效性。京津冀协同安全的强力约束，不应只是联防联控的软性协调机制，制定综合减灾条件、实施综合管理的强力法制约束已成必然。

　　三、《京津冀安全减灾应急管理条例》的编研构想
　　京津冀一体化防灾立法离不开对传统法律文化的考量，离不开对现有条条框框、“画地为牢”单灾种法规的考量。这些传统的盘根错节的法治体系，对京津冀一体化的防灾立法产生着深深的负面影响。北京减灾协会早于2004年便完成了北京市人大常委会五年立法规划调研项目并提交了《北京城市防灾条例（专家建议稿）》，我们也于2005年在中国科协减灾白皮书中提出了《城市防灾法》的框架，但时至今日无论是北京还是全国各大中城市均没有专门的城市防灾立法，而一以贯之的都是过于宏观的《国家突发事件应对法》的实施细则。大量灾害事故的法制化应对实践证明，在突发事件到来时，它的作用往往并不明显。
　　新世纪以来，中国加快公共安全立法的步伐始于2003年“非典”后。但至今已走过12年，为什么还有越来越多惊心动魄的事故灾难应急处置频出无序和混乱？事件出在法制管理上、出在综合减灾统一协调机制上的法规环节上。从2015年“8•12”天津港瑞海公司特别重大火灾爆炸事故的教训，让人想到2005年中石油吉林石化公司双苯厂爆炸事故污染松花江，并影响中俄界河，成为新中国历史上罕见的环境安全综合大灾难。那次事故在综合减灾上教育了安全界与环保界，但2015年天津港“8•12”事故迄今，安全界与环保界基本仍各说各话。京津冀协同发展，如何在安全减灾上“动真格”？天津港“8•12”事故暴露且震撼的不应仅仅是天津，也包括北京和石家庄，因为此类工业化事故历史上并不鲜见，所以它实际上为京津冀正面的GDP打了一针“强心剂”——它要求京津冀在安全减灾方面要率先协同，在安全思维方式、公众安全文化建设、综合减灾规划上来一个深刻改变。“破与立”并非口号，它必须有立法保障，要从立法上回答，城市究竟该为谁发展？
　　国外在城市综合减灾立法上起步较早，如日本于1880年便颁布《备荒储备法》，1961年制定的《灾害对策基本法》已修订了数次，其最大效力是整合了城市防灾减灾的规划体系，规范了防灾应急与常态化动作；美国实施各州特色的应急管理准备法规与条例，在全国统一模板下，结合各州、市实际体制综合防灾法制职能。中国城市拥有立法权的依据始于2000年颁布的国家《立法法》第63条，其中强调省、自治区、直辖市人大有制定地方性法规的权力。2015年3月15日，第十二届全国人大第三次会议决定修改的《立法法》，已将立法权扩至设区的市，同时明确在文化遗产、环境保护、城市建设三个门类可单独立法。如果说城市防灾减灾立法是城市自己该管的事，那么京津冀一体化协同的综合减灾立法更是有益于它安全发展，应组织“三地”科研、社科、立法等诸方面，以补城市公共安全管理的薄弱环节和制约因素为突破口，对“三地”应对突发事件的体制、机制加强法律层面的深入研究：编制《京津冀一体化协同发展安全保障条例》（暂定名）地域性法规，可在短期内弥补我们区域间、城市本身在应急防灾管理上立法的缺位，只有这样才可将制度严格执行到人、到事、到岗位、到底，才不会有半点虚浮之气。
　　从思路上看《京津冀安全减灾应急管理条例》如何划定安全红线？如何建立统一应急发展平台？如何兼顾“三地多城”安全承载力的刚性与弹性？如何靠防灾综合立法开启“三地”社会化减灾的“安全模式”？如何在“三地”所有重要建设工程的转型中，明确融入生态安全防风险建设内容？如何在所有政府管理者及建设者心中给“三地”发展与项目做出“安全诊断”评估？如何为灾害易发地及区域建立起禁建区、限建区及适建区的准则等，都离不开这个以“三地”综合减灾为主题的条例的保障。
　　从此种背景出发，京津冀“三地多城”综合减灾立法要点至少是：明确当地安全减灾风险及目标；落实地方政府对安全减灾，尤其是城市综合减灾的责任制；设定主要城市总体层面上的安全减灾的制度操作性规范；创设符合不同城市实际状况的安全保障制度规范；不仅行政权责和组织程序法定化，更要使监督问责常态化等。之所以城市防灾管理一再重复而法律监管不力、责任追求落实不到位，根子在于缺少有说明力的“规章”。常言道，不怕监督制度不完善，就怕监管有漏洞。制度不完善可努力改进，若无法可依，那管理失误的损失及后果将无法弥补。这不仅增加公众对政府的不信任，锻造安全减灾法治“利剑”将总是空话。
　　与现有国家各单灾种法规相比，京津冀协同安全防灾立法要突破三点：其一：在灾害管理上打破部门与不同城市分割的管理体制，实现“多城”部门的有机整合与高度协同；其二：在灾害的应对上，涵盖所有灾种、涵盖灾害成长的全过程，既包括常态下的预防管理，也包括灾害下的应急救援、灾后恢复重建的全过程；其三：借鉴发达国家经验，对灾害可能出现的新形态、新特点及巨灾防范予以最大危险下的法律赋予的预处置。
　　需要说明的是：京津冀一体化防灾立法的一个重要可操作性功能，就是要求国家专属立法权以外且国家尚未立法的情况下先行先试。所以，从法制创新的角度，应重点关注世界先进城市治理公共安全问题的经验与做法，结合“三地”市情且对全国有示范引领作用。京津冀一体化防灾立法是对中国城市公共安全法制化顶层设计的实践，它至少要在体系建设上冲破如下制度壁垒：建立涵盖“三地”所有重要城乡事故灾难事件的法律法规体系，有条理、有规章；建立涵盖“三地”常态与非常态的法律法规体系，做到应急法律与常态规划无缝对接；建立涵盖“三地”可有效引领城市发展的综合减灾立法管理升级版；建立涵盖“三地”扎实有效的隐患排查法规体系，避免事故总发生在检查刚刚结束后的状况，确保汲取事故教训并形成真正的警醒。
　　中央强调，“十三五”时期是完成“到2020年基本建成法制政府”目标的收官期。所以，借京津冀一体化防灾立法的科学实践，必须在减政、放权、管事上真正所有推进。成效如何，寄希望于被有关方面采纳、落实与实践。

来源：国家工程建设标准化信息网