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援建经适房 万亿“闲置”公积金投向之争

21世纪经济报道记者 贾海峰 北京报道

余额超万亿的全国住房公积金如何使用近来备受各方关注。

本报记者从住房和城乡建设部(以下简称“建设部”)获悉，其下属住房公积金监管司日前在重庆召开内部讨论会，专门讨论住房公积金用于经济适用房建设问题，有20家地市公积金管理中心负责人与会。

“公积金监管司给各市下发了方案征求意见稿，目前正在讨论。”一位参加此次会议的某地公积金中心负责人告诉记者，这份草案对公积金的安全性要求比银行对贷款的要求都高，这让地方政府对公积金使用期望大打折扣。

而建设部一位司级官员则向记者透露，目前财政部和国家发改委对使用闲置公积金建设经济适用房仍有不同看法。

争议在于，作为个人所有的这笔资金，各地公积金管理中心有权使用吗？如何使用才足够安全？

以贷款形式发放

“目前这份草案十分敏感，相关内容保密性也很强。”上述建设部官员对记者说，部里多数业务司局都还没有看到这份闲置公积金建设经济适用房的方案征求意见稿。

上述参加重庆讨论会的人士对记者说，自从去年年底国务院“131号文”发出后，建设部就曾多次召集不同地区的公积金中心负责人来讨论此事。

在今年年初的建设工作会议上，建设部部长姜伟新又再次提出加快出台闲置公积金建设经济适用房的政策。

各界对公积金的使用如此关心，是因为全国住房公积金累年积存数额已十分巨大。

建设部23日通报，截至去年末，全国住房公积金缴存总额为20699.78亿元，同比增长27.54%；缴存余额为12116.24亿元，新增余额2511.13亿元，增幅为26.14%。

“这份征求意见稿还只是建设部层面的草稿，还没有递交国务院。”上述参加重庆讨论会的人士说，整体看来，闲置公积金建设经济适用房的办法起草工作还在初步进展阶段。

按照公积金管理条例，公积金属于缴纳公积金者，公积金管理中心只是具有管理职能。对于这份属于个人的资金，尤其是动用本金去做经济适用房建设，防范风险和保障安全是本份草案制订的主要原则。

“这份草案对公积金的安全性制订了严密的防控体系。”北京公积金管理中心一位负责人在电话中告诉记者，草案对试点项目的选取、审批、后期运行等方面都进行了最严格的控制。而且，草案中还提出要对公积金实行封闭运行，只针对获得资格的试点项目进行点对点的连接，地方政府几乎没有可能将这些资金挪作他用。

记者了解到，本次草案确定了闲置公积金用于经济适用房建设的基本模式是贷款，不允许公积金中心以直接投资的方式参与到经济适用房建设当中去。

对此，上述北京公积金管理中心负责人对记者说，上次公积金管理条例修改时，就禁止公积金发放房地产项目开发贷款，而这次针对经济适用房项目则放开了。

“这份草案有非常详细的规定，还提出了公积金安全性的系列保障措施。”上海公积金中心一位负责人告诉记者，主要措施有贷款项目进行抵押、引进担保机构等。

试点博弈

“我现在不会对这个方案提出任何意见。”参加了重庆讨论会的人士对记者说，虽然在他看来这份方案过于保守，但地方政府都希望争取到试点资格，因此很少对此方案提意见。

记者了解到，北京、上海、重庆、江苏等省市均已向建设部提出申请。一些省份通过今年的全国“两会”也向建设部提出了申请将本省份列入试点的提案、议案。

中国社科院金融所研究员尹中立对记者说，公积金对地方政府的吸引力不在于建设多少经济适用房，而在于保房地产投资稳定的作用。

对于地方政府来说，公积金是地方少数可以动用的资金源之一。利用公积金建设经济适用房，不仅可以帮助地方政府完成住房保障任务，还可以帮助地方政府带动房地产投资。

在4万亿扩大内需的投资计划中，安排保障性住房投资9000亿元，其中经济适用房投资就在6000亿元。而中央财政只对廉租房投资进行补贴，经济适用房主要依靠地方政府来建设。

以北京为例，计划三年每年建设经济适用房1000万平方米，以每平方米造价2000元计算，北京市三年内每年建设经济适用房需投资200亿元。

北京经济适用房建设模式是，由房地产企业担任开发主体，政府对土地实行划拨，免收土地出让金。房地产开发企业在建设经济适用房时，由北京市住房保障办对经济适用房进行摇号分配。北京市政府支付房地产企业工程款，房地产企业完成退出。

参与建设经济适用房的北京住总集团一位人士告诉记者，经济适用房建设最大的困难就是资金。经济适用房必须销售后才能回笼资金。虽然目前也开始采取预售的做法进行销售，但其销售速度比商品房慢。开发商需要自己垫付很多资金进行开发。

这位人士表示，北京市经济适用房开发资金缺口很大，如要保持现在经济适用房开发规模，每年200亿元的开发投资中，应该有半数是需要公积金支持的。

北京市2008年公积金缴纳总额达到了909.53亿元，而闲置公积金约有400亿元。从中拿出1/4支持经济适用房建设完全有可能。

“除了在具体草案条文中采取谨慎态度外，还有可能在选取试点上采取更为谨慎的态度。”上述建设部官员说，虽然目前有几十个地方城市都参与到了闲置公积金建设经济适用房草案的制订、征求意见当中去，但建设部目前并不想大范围去做试点。相反，取得试点资格的城市可能会很少，只有几个。

据悉，公积金管理情况、当地经济适用房市场需求等都是获得试点资格的先决条件。根据这些条件，北京、上海等经济发达地区有望获得试点资格。

正在制订的草案仅是从建设部角度出发，提出了加强公积金安全性管理，至于到底如何做并没有很详细的规定。

争议犹存

引人注意的是，目前社会和专家反对闲置公积金建设经济适用房的声音很强烈。而中央有关部门也对此有不同意见。

“国家发改委对此事也有不同看法。”上述建设部官员说，对于闲置公积金建设经济适用房的问题，国家发改委有关部门仍认为公积金属于个人，政府作为归集管理部门，不应该动用去做项目投资。

而财政部除了对“应不应该”问题仍有看法外，还对公积金用途、如何与地方财政衔接等问题有不同看法。

建设部公积金监管司司长张其光也在其2009年工作思路中表示，公积金参与经济适用房建设，能否充分发挥公积金使用效益，将会同有关部门，明确试点地区条件和申报审批程序，择优确定试点地区。同时，建立情况定期报告制度，会同有关部门开展督察和审计。

“这份草案征求意见稿也会根据财政部的意见来修改。”参加重庆讨论会的人士说，建设部公积金监管司也在讨论会上提出，要加快对草案的修改，争取尽快通过财政部的同意。

一直参与公积金管理条例修改的中国社科院研究员汪丽娜也认为使用闲置公积金建设经济适用房应该慎重。

“如果是建设廉租房，可以利用发行地方债来做；经济适用房，可以用信托或基金来做。”汪丽娜说，当前解决保障性住房建设资金缺口和稳定房地产市场投资，最重要的工作是拓宽融资渠道，而不是从公积金去想办法。

汪丽娜认为，各地应对经济适用房建设情况进行认真调研，要对当地经济适用房项目市场前景有充分的判断。

“如果经济适用房定位夹心层，改为租赁模式的话，可以用信托产业基金来解决。”汪丽娜表示，目前未修改的公积金管理条例还不允许用公积金进行经济适用房建设这样的投资行为。

由此，应该先行完成公积金管理条例的修订，再进行闲置公积金建设经济适用房的尝试。

尹中立认为，当前经济适用房定位模糊，市场前景难测，如果将大量公积金用于低收入家庭买房，恐怕会造成新的金融风险；而且公积金管理中心对这些资金只有管理权，并没有使用权。

(来源：21世纪经济报道)